变“死资产”为“活资源”：针对上海国企特殊历史用地的系统化解方案与盘活路径

在上海迈向**全球城市的进程中，土地资源 “紧约束” 与高质量发展需求的矛盾日益凸显。上海国企承载着城市工业文明的记忆，其名下的特殊历史用地 —— 包括老旧厂房、工业仓储区、传统产业遗留地块等，既是城市发展的 “沉淀资产”，也是亟待激活的 “沉睡资源”。这些用地因权属复杂、规划滞后、产业衰退、改造受限等多重制约，长期处于低效闲置状态，沦为难以变现的 “死资产”。推动这类用地系统性盘活，打破资产固化僵局，将 “死资产” 转化为赋能城市更新、产业升级、民生改善的 “活资源”，是上海国企深化改革、提升资产效能的关键举措，更是上海践行 “存量提质、内涵增长” 发展路径的必然选择。

一、现实困境：上海国企特殊历史用地的 “沉疴痼疾”

（一）资产属性特殊，权属与历史遗留问题交织

（二）利用效率低下，资源价值与区位优势错配

（三）盘活机制不畅，政策落地与市场参与受阻

（四）功能定位模糊，保护与开发平衡难度大

二、系统化解：构建 “顶层设计 + 分类施策 + 机制赋能” 的盘活体系

（一）顶层设计：强化统筹引领，打通政策堵点

1. 完善政策体系，细化操作指引。以《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（2.0 版）》为基础，针对历史用地特殊性，出台专项盘活实施细则，明确权属梳理、规划调整、用地性质转换、补地价标准、税收减免、收益分配等核心事项的操作流程。简化审批环节，推行 “一窗受理、并联审批、限时办结”，对符合条件的项目下放审批权限，缩短盘活周期。

2. 建立统筹机制，强化协同联动。成立由市国资委、市规划资源局、市发改委、各区政府及市属国企组成的历史用地盘活工作专班，打破部门壁垒与企业壁垒，统筹全市国企历史用地资源，建立 “一企一档、一地块一方案” 的动态管理清单。推广 “市区联动、国企主导、街镇配合” 的工作模式，协调解决权属纠纷、历史遗留问题、跨区域盘活等难点事项。

3. 优化考核导向，激发国企动力。调整国企经营考核体系，将历史用地盘活成效、资产增值率、产业导入质量、民生贡献度等纳入考核指标，降低短期利润考核权重，允许国企在盘活前期计提改造准备金，对盘活成效突出的国企给予奖励，打消国企 “怕担责、怕亏损” 的顾虑。

（二）分类施策：精准匹配地块特征，差异化盘活路径

1. 更新一批：核心区优质地块，转型城市功能载体。对位于中心城区、滨江区域、科创走廊沿线，区位优越、建筑结构完好的历史用地，推动功能转型与提质升级。聚焦民生需求，将低效工业仓储用地转型为保障性租赁住房，如百联资控长阳路 1510 号地块，通过 “自行拆除 + 存量补地价” 模式，将工业仓储用地转为保租房用地，建设 599 套住房，配套社区商业与托育设施，助力青年人才安居。聚焦科创产业，改造老旧厂房为科创园区、文创产业园、数字经济集聚区，如静安区走马塘区域，推动信谊药厂、上勤汽车等地块自主转型，导入研发设计、文化创意等高端产业。聚焦工业遗产保护，采用 “轻度改造、功能植入” 模式，保留工业建筑肌理与核心设施，转型为工业博物馆、文化艺术中心、滨江休闲空间，如复兴岛共青路 130 号船台公园，保留船台、塔吊等工业遗迹，打造滨江绿道与创新基地，实现历史价值与生态价值融合。

1. 减量一批：低效零散地块，推进集约节约利用。对位于近郊、布局零散、产业能级低、改造价值有限的小规模历史用地，实施减量化盘活。通过地块合并、整合连片，将零散低效用地整合为规模化产业用地，导入高端制造业、战略性新兴产业，提升土地集约利用水平。对不符合城市规划、位于生态保护红线内或污染严重的地块，实施生态修复与绿化建设，打造城市绿地、生态廊道，提升区域生态环境质量。
2. 收储一批：权属复杂、盘活难度大地块，政府统筹开发。对权属模糊、历史遗留问题多、国企无力自主盘活的地块，由市区两级土地储备机构统一收储，纳入政府土地储备库，结合城市更新规划与产业布局，统筹实施拆迁改造、基础设施配套后，通过公开出让、定向出让等方式引入市场主体开发。推广 “国企资产划转” 模式，将分散在不同国企的历史用地统一划转至国有资本运营平台公司，由平台公司统筹盘活，如上海将部分国企存量土地划转至国有资本运营平台，引入优质产业项目，实现资源集中配置。
3. 保留一批：特色工业遗产地块，活化传承工业文脉。对具有重要历史文化价值、建筑风貌独特、工业符号鲜明的历史用地，纳入工业遗产保护名录，实施保护性保留与活化利用。严格控制改造强度，保留原有建筑格局、工业设备、生产流程等核心元素，通过植入文化展示、科普教育、体验旅游、创意办公等功能，实现 “保护中利用、利用中保护”。建立工业遗产保护补偿机制，对承担保护责任的国企给予财政补贴、税收优惠，平衡保护成本与开发收益。

（三）机制赋能：激活市场活力，构建长效运营模式

1. 创新市场化合作机制，撬动社会资本参与。打破国企 “单打独斗” 模式，推广 “国企主导 + 社会资本参与 + 专业运营” 合作模式，通过股权转让、合资合作、REITs 等方式，吸引房地产企业、产业运营商、金融机构等市场主体参与盘活。创新 “以地引资、定制开发” 模式，国企以土地使用权入股，社会资本负责投资建设与运营，收益按比例分成，降低国企前期投入风险，如呼和浩特燃气热力集团以 240 亩存量土地撬动社会资本 1.5 亿元，建设智慧物流枢纽项目。
2. 搭建专业化运营平台，提升资产运营效能。组建市级国企历史用地盘活运营平台，整合规划设计、产业招商、资产运营、金融服务等专业资源，为国企提供 “一站式” 盘活服务。培育专业资产运营公司，引入市场化运营团队，负责盘活后资产的招商、管理、维护，提升资产运营效率与收益水平，如闵行区地产城方江月路活力社区，将闲置办公转型为保租房后，发行公募 REITs，打通 “投融建管退” 良性循环路径。

1. 强化金融赋能，拓宽资金渠道。设立国企存量资产盘活投资基金，重点投资于历史用地改造、老旧厂房更新、产业园区建设等项目。鼓励金融机构推出针对性金融产品，如历史用地改造专项贷款、并购贷款、绿色债券等，降低融资成本。支持盘活后符合条件的资产发行 REITs，实现资产证券化，快速回收资金，用于后续盘活项目，形成 “盘活 — 融资 — 再盘活” 的资金闭环。

三、实践路径：上海国企历史用地盘活的典型探索与经验

（一）杨浦复兴岛：工业遗产活化，打造滨江转型标杆

（二）百联资控长阳路 1510 号地块：工业用地转保租房，民生导向盘活典范

（三）静安区走马塘区域：连片协同更新，破解零散用地盘活难题

四、价值升华：从资产盘活到城市发展的多元赋能

（一）经济价值：释放资产潜能，培育发展新动能

（二）社会价值：完善城市功能，增进民生福祉

（三）文化价值：传承工业文脉，塑造城市特色

五、结语

关于千万项

千万项科技（上海）有限公司，是不动产资管行业管理数字化的创新者(简称"千万项")。原中信信息sz300469的企业数字化团队，中信电子集团旗下投资企业。秉承以低代码能力“加速企业数字化转型，助力企业提升生产力”的使命，坚持“客户成功”的经营理念，努力成为「不动产资管领域的TOP ONE」。

千万项是2024年、2023年中国低代码领域50强企业，不动产资管数字化解决方案服务商。基于云原生、低代码、无代码、数据智能、AIoT等技术，以“PaaS+SaaS+DaaS+生态”为战略布局，为不动产行业提供一体化的智慧资管运营服务平台，核心产品包括数字招商、资产管理、资产运营，物业服务等，服务业态覆盖商业街、商业楼宇、商业综合体、园区，商铺，农贸市场、保障房、古镇、停车场，公寓、市政、寺院等。

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